在《条例》的第一章《总则》中，江苏省明确提出发展社区卫生服务的三大原则——坚持公益性质，注重公平和效率；坚持政府主导，鼓励社会参与；坚持公共卫生服务和基本医疗服务并重，防治结合。

　　“原则性强，但又不失灵活”，江苏省政协一位长期关注医疗改革的专家称。江苏省人大网站上公布的《条例》全文显示，该法规虽然对“社区首诊”、“双向转诊”等热点措施未作强制性规定，但仍强调了政府的投入责任。

　　现状：社区服务人员“两低一高”

　　江苏省卫生厅的最新数据显示，全省已建成社区卫生服务机构2100多个，其中社区卫生服务中心451个，以街道为单位的社区卫生服务中心覆盖率达到93%。南京、苏州、常州等地社区卫生服务机构的门急诊人次，已占当地门急诊总量的40%左右。

　　“社区卫生的加速发展也就是最近一两年的事”，刚刚卸任的江苏省九届政协医卫体育委员会副主任左言富说，江苏省早在1997年就开始了社区卫生服务的探索和试点，但是一直没有得到充分的重视。

　　江苏省人大教科文卫委员会在2005年上半年的调研中就发现，全省社区卫生服务机构建设发展很不平衡，不少地方基层社区卫生服务“无经费投入，机构不健全，工作比较薄弱”。

　　2007年，江苏省决定将社区卫生专项经费由原来的每年3000万元增加到8000万元，主要用于扶持经济薄弱地区发展社区卫生服务。

　　“我们当年的预算都做好了，又重新修改”，江苏省财政厅社保处负责人告诉记者：当时省卫生厅一纸“上书”，称城市社区卫生服务体系的基础设施建设、设备配套和人才培养都急需资金支持。

　　为此，省里大幅增拨社区卫生专项经费，并明确此后都将保持8000万元/年的水平；同时规定市、区财政每年安排4亿元配套资金。

　　省财政厅社保处专司有关项目的财政投入分配。上述人士告诉记者，近年来省财政对卫生事业的总投入以年均20%的速度增长；各级财政拨付加总，每年的增长率也大体相当。“省里的拨款在性质上属于扶持资金，主要靠各地自己的财政配套”，他说。

　　左言富认为，关键在于“医疗卫生投入的结构不合理，大部分沉淀在县以上医院”。

　　资金的短缺直接导致人才的匮乏。此次在省人大常委会上作《条例》说明时，江苏省卫生厅厅长郭兴华毫不讳言：江苏省社区卫生服务人员呈现“二低一高”现象，即学历低、职称低、年龄偏高。

　　据调查，江苏现有社区卫生服务人员中本科学历的占11.9%，大专学历的占28.6%，中专学历的占47.8%，无学历的占11.7%，不能很好地适应社区卫生服务的需要。

　　适用法律法规的缺失，也增加了监督管理的难度。郭兴华指出，虽然江苏省出台过相关政策文件，但由于这些文件的规范效力低，在有些地区落实难度较大。

　　实际工作引发了社区卫生服务立法的需要——《江苏省城市社区卫生服务条例》早早地列入了江苏省地方性法规的五年立法规划(2003—2007)。历时三年多的调研之后，2007年江苏省政府将《条例》列入立法计划正式项目。同年12月6日，省政府常务会议讨论通过了《条例(草案)》。

　　引导小病进社区

　　“发展社区卫生服务，是实施卫生资源的战略性调整。”具体负责《条例》审查的江苏省人大常委会教科文卫委员会认为。

　　卫生部研究资料表明，在保证医疗质量的前提下，三级医院65%的门诊病人和77%的住院病人可分流到社区卫生服务机构；同一病种每一门诊人次平均节省费用45元，每一位出院病人平均节省费用990元。

　　江苏省卫生厅据此测算：如果将三级医院的常见病、多发病分流到社区卫生服务机构，全省每年可节省医药费用14亿元。

　　此次公布的《条例》第二十一条明确提出，鼓励和引导参保人员首选社区卫生服务机构就诊。在这方面，江苏省各地已经探索出不少有成效的措施。